摘 要：從世界范圍來(lái)看，凡設(shè)置四級(jí)法院的國(guó)家，基層法院大都定位為簡(jiǎn)易法院，其上一級(jí)法院為普通案件的一審法院，兩級(jí)法院共同構(gòu)成初審法院。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，將基層法院改造成簡(jiǎn)易法院。同時(shí)，大幅度合并成市基層法院，撤銷(xiāo)農(nóng)村設(shè)立的中心法庭，每鄉(xiāng)建立一個(gè)用調(diào)解、仲裁等替代性糾紛解決方式解決糾紛的新型法庭。此外，重組法院的工作群體。創(chuàng)建法官少、輔助人員多的新型法院。

　　關(guān)鍵詞：基層法院；人民法庭；簡(jiǎn)易法官

　　法院體制和法官制度的改革是當(dāng)前法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)部門(mén)討論的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，而在法院系統(tǒng)中，基層法院又是法院的重頭。從法院和法官總的數(shù)量來(lái)看，基層法院大約都占5/6以上， 因此，搞好基層法院的改革，對(duì)我國(guó)司法現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用?；鶎臃ㄔ旱母母?，涉及到其功能定位、地域分布以及工作群體的重組等方面，本文擬就其中的幾個(gè)主要問(wèn)題（側(cè)重于民事）作些探討，以期引起學(xué)界的關(guān)注和進(jìn)一步研究。

　　一、 基層法院的功能定位

　　關(guān)于基層法院的功能定位，國(guó)際上大致有四種模式。第一種模式是將基層法院定位為簡(jiǎn)易法院，將其上一級(jí)法院設(shè)計(jì)為普通案件的一審法院，兩級(jí)法院共同構(gòu)成初審法院。從比較法而言，目前多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的法院組織都采這種模式，即四級(jí)三審制。德國(guó)、日本、英國(guó)即屬此例；第二種模式是基層法院中包括審理簡(jiǎn)易案件和審理普通案件的兩種審判機(jī)構(gòu)，基層法院就是初審法院，法院為三級(jí)三審，如法國(guó)。法國(guó)民事案件的審理實(shí)行三級(jí)三審制， 具有第一審民事案件的管轄權(quán)的法院主要是小審法院和大審法院。此外還有商事法院、勞動(dòng)法院等專門(mén)法院。除專門(mén)法院管轄的案件外，第一審民事案件主要在大審法院與小審法院之間分配，小審法院只受理3萬(wàn)法郎以下的民事案件，其審理案件的程序比大審法院要簡(jiǎn)化很多。設(shè)置小審法院民事程序的理念是：簡(jiǎn)易、迅速、低費(fèi)用。[1]（P.14）法國(guó)的大審法院和小審法院均為第一級(jí)法院。 且不服其裁決要上訴到第二級(jí)法院-上訴法院。第三種模式是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法院。在基層法院即地方法院中設(shè)普通庭和簡(jiǎn)易庭兩種審判機(jī)構(gòu)，分別適用普通程序和簡(jiǎn)易程序處理案件，不服簡(jiǎn)易庭裁判的案件，可直接上訴至本院的普通庭，同一法院內(nèi)包括兩個(gè)審級(jí)，其兼有前兩種模式的特點(diǎn)。 第四種模式在審級(jí)和基層法院即初審法院方面與第二種模式是相同的，不同點(diǎn)在于，基層法院不再區(qū)分為審理簡(jiǎn)易和普通案件的審判機(jī)構(gòu)。所有民事案件都適用同樣的程序，如芬蘭。芬蘭民事案件的審理程序包括兩個(gè)階段──初審（the preliminary hearing）和主審（the main hearing），主審也就是開(kāi)庭審理或者稱口頭審理。初審主要是進(jìn)行書(shū)面審理，只有當(dāng)被告對(duì)原告提出抗辯時(shí)，法院才安排口頭聽(tīng)審。每個(gè)民事案件都以同樣的方式開(kāi)始：即原告申請(qǐng)法院向被告發(fā)出傳票。原告的申請(qǐng)采取書(shū)面形式，申請(qǐng)書(shū)可簡(jiǎn)可詳。如果原告提出的訴訟請(qǐng)求無(wú)可爭(zhēng)辯，則可以采用簡(jiǎn)易申請(qǐng)書(shū)。如果一宗民事案件以簡(jiǎn)易申請(qǐng)書(shū)開(kāi)始的話，則適用簡(jiǎn)易程序。原告在簡(jiǎn)易申請(qǐng)書(shū)中陳述其訴訟請(qǐng)求（ 比如一定數(shù)額的金錢(qián)、利息、費(fèi)用）及其事實(shí)理由。法院不要求原告向法院提供發(fā)票或其他單據(jù)，只需要在申請(qǐng)書(shū)中列名。如果法院簽發(fā)了傳票，就會(huì)要求被告在一定期限內(nèi)進(jìn)行答辯。假如被告沒(méi)有向法院提出答辯，則裁決支持原告的訴訟請(qǐng)求。另一方面，如果被告進(jìn)行答辯，并向法院提出合理理由，則不能裁決原告勝訴，法院將安排口頭初審?？陬^初審由一名法官主持。獨(dú)任法官應(yīng)為這一案件進(jìn)入主審階段做好準(zhǔn)備。如果當(dāng)事人同意的話，獨(dú)任法官可以嘗試對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，甚至可以起草調(diào)解協(xié)議，也可在初審結(jié)束后的即時(shí)主審階段對(duì)該訴訟事項(xiàng)做出裁決。如果初審沒(méi)有達(dá)成調(diào)解協(xié)議，或者當(dāng)事人不接受即時(shí)主審裁決的，法院將安排主審，主審由三名法官主持，或者也可以由一名法官和三名非專業(yè)法官共同主持。不過(guò)，芬蘭只有1—3%的民事案件進(jìn)入這種主審階段。絕大多數(shù)（大約90%）可能在書(shū)面初審階段就可做出裁決。因?yàn)榇蠖鄶?shù)案件中，被告對(duì)原告起訴未提出異議，正是基于這一點(diǎn)，法院才在書(shū)面初審結(jié)束后逕行裁決。

上述法院設(shè)置，第四種模式有較大的獨(dú)特之處，所有民事案件都以簡(jiǎn)易的方式開(kāi)始，只有在用簡(jiǎn)易的程序解決不了時(shí)，才進(jìn)入到較復(fù)雜的程序，僅有及少數(shù)的案件進(jìn)入到最復(fù)雜的程序，即三名法官主持的主審階段。這種模式避免了用普通程序處理簡(jiǎn)易案件所造成的司法資源的浪費(fèi)和法院對(duì)法律規(guī)定的適用普通程序案件的進(jìn)一步的繁簡(jiǎn)分流， 其理念有值得借鑒之處。 但這種三級(jí)法院體制，對(duì)地域遼闊的我國(guó)來(lái)說(shuō)顯然是不合適的。所以我們主要還是要借鑒前邊所談國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

　　前三種模式之間既有區(qū)別又有實(shí)質(zhì)上的相同之處。其區(qū)別僅在于普通法院和簡(jiǎn)易法院由上下級(jí)關(guān)系變?yōu)橥?jí)關(guān)系，或兩級(jí)法院合并在一個(gè)法院中。其共同點(diǎn)在于均將適用簡(jiǎn)易程序處理簡(jiǎn)易、小額案件確定為基層法院或其簡(jiǎn)易法院、簡(jiǎn)易庭的專門(mén)職責(zé)。這樣的定位是有道理的。因?yàn)?，案件的重要性不同，相?yīng)的當(dāng)事人也就有不同的要求。對(duì)一些涉及標(biāo)的金額較小的經(jīng)濟(jì)糾紛和輕微的民事案件，當(dāng)事人一般都希望迅速的作一“了斷”，而不愿耗費(fèi)過(guò)多的時(shí)日和金錢(qián)。簡(jiǎn)易小額訴訟程序無(wú)疑滿足了這種需要。另外，基層法院的這種設(shè)計(jì)，使絕大多數(shù)的日常糾紛化解在簡(jiǎn)易法院（或簡(jiǎn)易庭）中，節(jié)省了國(guó)家的司法資源，有利于普通法院將精力集中在更為重要的案件上。那么，三種模式中我國(guó)借鑒哪一種更為合適呢？從法院劃分的級(jí)別來(lái)看，只有第一種模式同我國(guó)現(xiàn)行的法院層級(jí)相同，即都是四級(jí)法院。但就我國(guó)的國(guó)情而言，完全按照第一種模式來(lái)設(shè)置我國(guó)的基層法院還存有諸多問(wèn)題。因?yàn)?，采第一種模式的德國(guó)、日本和英國(guó)等國(guó)家，國(guó)土面積較小，交通設(shè)施先進(jìn)，一般不存在訴訟不便的問(wèn)題。而我國(guó)地域遼闊， 地理狀況復(fù)雜，交通設(shè)施較發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)落后，尤其在廣大農(nóng)村，這些問(wèn)題更為突出。所以，筆者主張主要借鑒第一種-德日等國(guó)的模式，即將基層法院改造成簡(jiǎn)易法院， 并在重新設(shè)置基層法院的同時(shí)，對(duì)我國(guó)各級(jí)法院的功能重新定位，改變各級(jí)法院均為初審法院和普通案件的終審法院層級(jí)較低并由此導(dǎo)致的法律適用嚴(yán)重不統(tǒng)一的狀況。 將中級(jí)法院作為普通案件的初審法院和簡(jiǎn)易案件的上訴審法院，高級(jí)法院作為普通案件的上訴審法院，最高法院則主要負(fù)責(zé)法律適用的統(tǒng)一（如有原則意義案件的第三審）。同時(shí)，借鑒第三種模式-我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)普通法院附設(shè)簡(jiǎn)易庭的理念，在部分簡(jiǎn)易法院中附設(shè)普通庭， 根據(jù)不同的情況采取不同的模式，即在中級(jí)法院所在地的城市基層法院及距中級(jí)法院較近的基層法院（如20公里以內(nèi)），完全按簡(jiǎn)易法院來(lái)設(shè)置。而這些地方以外的基層法院，在定位為簡(jiǎn)易法院的同時(shí)，附設(shè)普通庭。該普通庭受理兩類案件：一是第一審普通案件中爭(zhēng)議價(jià)額相對(duì)較小的案件和其他普通案件中當(dāng)事人選擇基層法院普通庭審理的案件 ；二是小額訴訟的上訴案件和簡(jiǎn)易訴訟當(dāng)事人選擇基層法院普通庭審理的上訴案件。 這種設(shè)置方案既突出了基層法院簡(jiǎn)易法院的特征，實(shí)現(xiàn)了基層法院設(shè)置與國(guó)際上的接軌。又照顧到了我國(guó)的國(guó)情。其在人員分流方面阻力較小，容易推行。而且這種方案將部分普通案件和小額上訴案件留在基層法院審理，也保障了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，便利了群眾訴訟。這里需要探討的是，基層法院內(nèi)設(shè)置的普通庭，其隸屬于中級(jí)法院還是基層法院更為合適？筆者認(rèn)為其隸屬于中級(jí)法院和基層法院各有利弊。隸屬于中級(jí)法院的優(yōu)點(diǎn)是在審級(jí)上比較順暢，否則，就會(huì)出些事實(shí)上的五個(gè)審級(jí)。當(dāng)事人心理上也更容易接受一些，畢竟兩個(gè)審級(jí)的法官是來(lái)自不同的法院。但不利之處在于，管理以及法庭辦公費(fèi)用等方面問(wèn)題較為麻煩。同時(shí)，法官調(diào)動(dòng)、家屬安置等方面亦存有諸多問(wèn)題?；鶎臃ㄔ汗茌犉胀ㄍ?，其利弊正好與中級(jí)法院相反，權(quán)衡利弊，從司法機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置和有利于案件的正確處理出發(fā)，以普通庭隸屬中級(jí)法院并作為中級(jí)法院在基層法院固定的派出機(jī)構(gòu)似乎更妥當(dāng)一些。其上訴法院與中級(jí)法院審理的普通案件的上訴審法院相同，即均為第三級(jí)法院，也就是我們現(xiàn)在的高級(jí)法院。

二、 基層法院的地域分布

　　基層法院的地域分布涉及到基層法院的分布及其人民法庭的分布兩個(gè)方面。關(guān)于基層法院的分布，每個(gè)縣、縣級(jí)市的政府所在地設(shè)置一個(gè)基層法院。而在省、自治區(qū)、直轄市政府所在地以及設(shè)區(qū)的市，則應(yīng)大大減少基層法院的數(shù)量。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，筆者設(shè)想，大城市設(shè)2—3個(gè)基層法院，中小城市只設(shè)一個(gè)基層法院。由于城市交通便利，這樣調(diào)整不會(huì)給人們?cè)V訟帶來(lái)太大不便，但其好處卻非常明顯。首先，幾個(gè)基層法院合并為一個(gè)，會(huì)使基層法院的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有較大幅度的增長(zhǎng)。法院的建筑、設(shè)備、圖書(shū)資料建設(shè)也會(huì)有較大改觀。法院的威嚴(yán)與其建筑的莊嚴(yán)有著密切關(guān)系，所以，西方國(guó)家的法院一般都很氣派、顯眼。現(xiàn)代化設(shè)施的齊備則是法院提高工作效率的必要條件，比如，電腦、復(fù)印機(jī)、傳真機(jī)以及汽車(chē)等交通工具，對(duì)現(xiàn)代法院來(lái)說(shuō)，都是必不可少的。司法要走向現(xiàn)代化，還需要更高檔的設(shè)備和更高層次的技術(shù)， 如視頻會(huì)議技術(shù)。 這些都對(duì)法院的財(cái)力提出了更高的要求。此外，培養(yǎng)專家型的法官，除了選任時(shí)的嚴(yán)格把關(guān)外，法官任職期間的繼續(xù)提高同樣重要，這方面，圖書(shū)資料的意義顯而易見(jiàn)。而這些方面，在我國(guó)法院──尤其是基層法院，卻是最為欠缺的，許多縣里的基層法院及其法官手中，圖書(shū)資料少得可憐，這可以說(shuō)已成為制約基層法院法官素質(zhì)提高的一個(gè)主要原因。其次，大型法院更適宜規(guī)范化管理。小規(guī)模的、分散的法院設(shè)置，很容易造成一些“獨(dú)立王國(guó)”各自為戰(zhàn)的局面。而大型法院在管理上更易于規(guī)范化、制度化。這對(duì)于法院運(yùn)作效率的提高將大有裨益。再次，法院的規(guī)模大了，法官之間交流的機(jī)會(huì)隨之增加，有利于法官辦案水平的提高。這是不言而喻的。對(duì)我國(guó)法官來(lái)說(shuō)，這種交流和切磋尤為重要。同時(shí)，同一法院內(nèi)法官數(shù)量增多，使得法院內(nèi)部的專業(yè)化分工更為細(xì)致，從而有助于改變?nèi)f金油式的法官，使法官真正成為審理某一方面案件的專家。最后，城市基層法院數(shù)量的大大減少，可以改變城市基層法院按行政區(qū)劃設(shè)置所帶來(lái)的負(fù)面影響，有助于克服民事審判中的地方保護(hù)主義。[2]

　　人民法庭的分布。人民法庭是基層法院根據(jù)本轄區(qū)地區(qū)、人口和案件狀況設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，其職權(quán)是審理一般民事和輕微刑事案件、指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的工作、進(jìn)行法制宣傳、處理人民來(lái)信、接待人民信訪等。人民法庭的判決、裁定就是基層法院的判決和裁定。[3]（P.57） 1998年，我國(guó)已有人民法庭17411個(gè)，干警共75553人。應(yīng)該承認(rèn)，在農(nóng)村中設(shè)置人民法庭，對(duì)調(diào)處民間糾紛，保證廣大農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)以及進(jìn)行法制宣傳，提高農(nóng)民法律觀念等方面都發(fā)揮了積極的作用。但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣泛設(shè)立司法性質(zhì)的人民法庭的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)似乎已經(jīng)動(dòng)搖。五、六十年代，主要是由于廣大農(nóng)村交通不便，為了方便農(nóng)民訴訟，才廣泛設(shè)立人民法庭的，但今天，除了幾個(gè)邊遠(yuǎn)省份和一些偏遠(yuǎn)山區(qū)外，大部分農(nóng)村都已實(shí)現(xiàn)了村村通公路，通鄉(xiāng)村公交汽車(chē)。在這種情況下，到基層法院打官司，對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，已不存在不方便的問(wèn)題。另一方面，人民法庭設(shè)置的過(guò)多、過(guò)濫，已經(jīng)帶來(lái)了一些問(wèn)題。比如人員配備不足、工作條件簡(jiǎn)陋、制度約束不力、運(yùn)作不規(guī)范、受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)等等。由于這些弊端的存在，人民法庭的改革被提上了議事日程，改革的結(jié)果是大幅度削減人民法庭數(shù)量，在適當(dāng)集鎮(zhèn)設(shè)立有一定規(guī)模的中心法庭，撤銷(xiāo)其他人民法庭。筆者曾對(duì)改革后的法庭進(jìn)行了調(diào)研，并實(shí)地考察了兩個(gè)法庭。從調(diào)研的情況看，改革后的法庭審判力量得到了加強(qiáng)，辦公設(shè)備等條件均有了明顯改善。但是，從與隨行的法院領(lǐng)導(dǎo)和法庭審判人員以及當(dāng)事人的交談中可以看出，與縣法院相比，中心法庭并沒(méi)有多少優(yōu)勢(shì)，絕大多數(shù)當(dāng)事人更愿意到縣法院訴訟。法庭雖在距離上近一點(diǎn)，但在吃、住、行和順便購(gòu)物、辦事等方面遠(yuǎn)不如到縣城方便，特別是當(dāng)事人對(duì)法庭的信任度更不如縣法院，有些當(dāng)事人甚至托關(guān)系將案件轉(zhuǎn)到縣法院審理。鑒于此，筆者認(rèn)為，這種法庭保留的意義不大，應(yīng)當(dāng)予以取消，將審判力量集中于縣法院。 筆者主張每鄉(xiāng)設(shè)立一個(gè)人民法庭，用調(diào)解仲裁等替代性糾紛解決方式處理糾紛。從形式上看是又回到了改革前的法庭，但實(shí)際上則有本質(zhì)的區(qū)別，新的法庭不再用訴訟方式解決糾紛，不需要配置嚴(yán)格意義上的法官，當(dāng)然也就避免了原來(lái)法庭審判力量不足的問(wèn)題。新的法庭每鄉(xiāng)一個(gè)，這就確實(shí)便利了群眾對(duì)簡(jiǎn)單糾紛的解決（原來(lái)法庭數(shù)量很多，但大部分地區(qū)尚未達(dá)到每鄉(xiāng)一個(gè)），并可以填補(bǔ)由于近年來(lái)人民調(diào)解組織老化所形成的真空，從而與人民調(diào)解組織形成某種互補(bǔ)。從性質(zhì)上看，新的法庭屬于半司法或準(zhǔn)司法，其解決糾紛的方式是目前在國(guó)際上廣泛流行的附設(shè)在法院內(nèi)的替代性糾紛解決方式，即附設(shè)在法院的ADR（Court Annexed ADR）。 .國(guó)際上，ADR納入法院糾紛處理系統(tǒng)的主要是調(diào)解（調(diào)停）和仲裁，其他ADR形式較少采用。從調(diào)解和仲裁來(lái)看，可由當(dāng)事人申請(qǐng)，也可由法院指定進(jìn)行，由此分為任意（或合意）型與強(qiáng)制型兩大類。需要指出的是，這種仲裁不同于傳統(tǒng)意義上的仲裁，首先，仲裁不是根據(jù)當(dāng)事人的仲裁契約而開(kāi)始，很多都是強(qiáng)制性的，作為訴訟的前置階段。其次，這種仲裁的裁決也不是終局性的。最后，仲裁是在法院的監(jiān)督之下進(jìn)行的，法官可依職權(quán)取消付諸仲裁。仲裁程序與調(diào)解相似，但其目的不在于促成和解，而著重于簡(jiǎn)化審判程序，盡快解決糾紛。[4]（P.236）此外，還有調(diào)解-仲裁方式，即將調(diào)解與仲裁結(jié)合在一起。在這種方式中，首先調(diào)解員努力縮小雙方差距，并促進(jìn)他們達(dá)成一致意見(jiàn)。如果雙方互不讓步，就進(jìn)入仲裁程序，以得到一個(gè)最終的對(duì)雙方均有約束力的裁決；仲裁員可由原來(lái)的調(diào)解員擔(dān)任，也可另聘一名新的仲裁員。[5]如澳大利亞使用被稱作med/arb的模式，同一位公斷人既擔(dān)任調(diào)解人又擔(dān)當(dāng)仲裁人。公斷人離開(kāi)為雙方當(dāng)事人提供討論案件的機(jī)會(huì)，構(gòu)成調(diào)解相互作用的局面。如果依此達(dá)不成協(xié)議，那么公斷人就著手從雙方聽(tīng)取證據(jù)并作出一個(gè)裁定。[6]在國(guó)外，即使納入法院糾紛處理系統(tǒng)的ADR，通常也是在法院外進(jìn)行的。我國(guó)目前也在積極研究ADR制度的建構(gòu)，筆者認(rèn)為，我們的法庭可以借鑒上述國(guó)外的法院附設(shè)ADR的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置相當(dāng)于國(guó)外的調(diào)解、仲裁法官，即法官助理，運(yùn)用ADR技術(shù)解決糾紛。關(guān)于法庭的受案范圍，也應(yīng)包括任意（或合意）型與強(qiáng)制型兩大類。對(duì)適合將調(diào)解和仲裁作為訴訟的前置階段的案件實(shí)行強(qiáng)制性調(diào)解或仲裁。例如，數(shù)額很小的案件，即小額訴訟中的數(shù)額更小的那一部分（可確定在500元以下），這類案件的解決只能是低成本的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭正好可以滿足這一要求。又如特別適合調(diào)解解決的鄰里糾紛案件。對(duì)當(dāng)事人合意要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭解決的糾紛，一般不受案件性質(zhì)的限制。上述兩類案件，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，調(diào)解書(shū)與生效判決書(shū)具有同等法律效力。調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，調(diào)解人可作為仲裁人，從雙方當(dāng)事人處聽(tīng)取證據(jù)并做出一個(gè)裁決。當(dāng)事人任何一方在裁決做出后的一定時(shí)間內(nèi)均可向法院起訴，逾期，裁決發(fā)生法律效力。對(duì)于案情比較復(fù)雜或雙方當(dāng)事人分歧較大的，調(diào)解人和仲裁人也可放棄調(diào)解或仲裁。此外，法庭還可承擔(dān)起審查確認(rèn)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解書(shū)效力的任務(wù)。經(jīng)法庭確認(rèn)后的調(diào)解書(shū)，即取得了強(qiáng)制執(zhí)行的效力。

三、基層法院工作群體的重組

　　這里的法院工作群體，是指法院內(nèi)所有正式工作人員，包括法官、法官助理、書(shū)記官、法警以及后勤人員等共同組成的法院內(nèi)部的工作群體。這是國(guó)際上常用的對(duì)法院所有工作人員的統(tǒng)稱。在我國(guó)的法院系統(tǒng)中，所有工作人員統(tǒng)稱干警，各種職業(yè)之間沒(méi)有明確的界限，經(jīng)?？梢杂梢粋€(gè)崗位轉(zhuǎn)到另一個(gè)崗位。各類工作人員的管理是統(tǒng)一安排的，沒(méi)有明確的部門(mén)劃分。尤其是書(shū)記員、助審員、審判員之間，甚至形成了依次晉升的固定模式。這種人事管理體制忽略了各類工作在性質(zhì)和要求上的差異，無(wú)法形成良好的激勵(lì)機(jī)制，不利于各類工作人員素質(zhì)的提高，從而也不利于法院各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從公正和效率兩個(gè)方面對(duì)司法工作提出了全新的要求，在為適應(yīng)這種要求而進(jìn)行的司法體制改革中，法院工作群體的重新組建應(yīng)是不可忽視的一環(huán)。

　　1、法官。在法院工作群體中，法官居于重要的位置，保障法官獨(dú)立、高效地行使審判權(quán)，應(yīng)是法院一切工作的出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)的法官一是人數(shù)太多，二是素質(zhì)較低，這兩個(gè)方面均不利于法官地位的提高。先行的法治國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，高素質(zhì)、有威望的法官只能是“精英型”，而不會(huì)是大眾化的。所以，應(yīng)下大力氣改變現(xiàn)行法院工作人員構(gòu)成狀況，努力創(chuàng)建法官少、輔助人員多的新型法院。按此思路，我國(guó)中級(jí)以上法院僅需要幾千名職業(yè)法官?；鶎臃ㄔ焊皆O(shè)的普通庭中大約也需要幾千名法官。對(duì)這些法官高標(biāo)準(zhǔn)選拔、提高待遇和職務(wù)保障都是不難做到的。我國(guó)基層法院從事簡(jiǎn)易案件審理的法官亦擔(dān)負(fù)著重要的審判任務(wù)，可以劃歸職業(yè)法官的行列。但考慮到基層法院法官數(shù)量過(guò)多，國(guó)家財(cái)力有限，其不可能與審理普通案件的法官（以下簡(jiǎn)稱普通法官）享受同樣的待遇。此外，從我國(guó)現(xiàn)有司法資源來(lái)看，完全按比較高的標(biāo)準(zhǔn)遴選眾多的同一等級(jí)的職業(yè)法官也是不現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)，將法官進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆诸?，不同審?jí)的法官采用不同的遴選標(biāo)準(zhǔn)，享受不同的待遇，也是符合國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的通行做法的。 因此，對(duì)基層法院審理簡(jiǎn)易案件的法官（以下簡(jiǎn)稱簡(jiǎn)易法官）在要求上可低于普通法官，但高于法院其他工作人員，待遇也應(yīng)介于兩者之間。當(dāng)然，隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)和簡(jiǎn)易法官素質(zhì)的提高，其與普通法官之間在待遇上的差別應(yīng)逐漸縮小。

　　基層法院法官的選拔是基層法院改革的一個(gè)重要方面，需要認(rèn)真加以研究。目前，我國(guó)司法制度改革方面的研究成果很多，但專門(mén)研究基層法院改革的則很少看到。蘇力教授對(duì)我國(guó)基層法院進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，并取得了許多有價(jià)值的研究成果?！端头ㄏ锣l(xiāng) 中國(guó)基層法院司法制度研究》這本專著就是其研究基層法院的代表作，也是我們進(jìn)一步研究基層法院改革的基礎(chǔ)。但其在該著作中對(duì)基層法院法官定位的一些觀點(diǎn)筆者則難以茍同。蘇力教授談到：“我對(duì)基層法官的專業(yè)素質(zhì)以及基層司法所需要的知識(shí)狀況進(jìn)行了分析，我得出的結(jié)論認(rèn)為，由于種種原因，目前法學(xué)院畢業(yè)生未必愿意到基層法院工作，并且從社會(huì)資源的有效分配和鼓勵(lì)人才自由選擇職業(yè)的理路出發(fā)，至少在目前，中國(guó)的基層法院也許只能更多地從未經(jīng)法律訓(xùn)練的人才中培養(yǎng)法官。承擔(dān)起基層法院特別是人民法庭的審判工作?！盵7]（P.394）那么，這些人能夠勝任基層法院的工作嗎？蘇力教授認(rèn)為：“在基層法院所面對(duì)的這樣一個(gè)初審管轄被嚴(yán)重瓜分的法律世界中，坦白的說(shuō)，一個(gè)具有中等文化程度的人，只要還有點(diǎn)責(zé)任心，不貪，有點(diǎn)常識(shí)，注意點(diǎn)調(diào)查研究，加上一些法律的訓(xùn)練，完全是可以成為一個(gè)不錯(cuò)的法官的。”“因此，在這樣的一個(gè)環(huán)境中，也許要求基層法院法官的素質(zhì)就是這些。正如一位法官說(shuō)的，你懂多一點(diǎn)兒也好；然而，一盆水洗臉，一桶水也洗臉”。[8]（P.367-369）蘇力教授還用民事案件的上訴率來(lái)支持自己的觀點(diǎn)，他認(rèn)為：自1989年以來(lái)，我國(guó)民事訴訟一審判決的滿意度在上升；而并非如同我們?cè)谟嘘P(guān)“司法不公”的聲浪中可能直覺(jué)感受、并可能推測(cè)的訴訟當(dāng)事人對(duì)法院的初審判決日益不滿。至少在過(guò)去的十年里，以當(dāng)事人的滿意程度為標(biāo)準(zhǔn)，基層法官的司法公正程度有了穩(wěn)定的提高。在這個(gè)意義上，還可以說(shuō)，盡管基層法院的法官文化水平不高，絕大多數(shù)都沒(méi)有經(jīng)過(guò)法學(xué)院的訓(xùn)練，但是他們不僅基本完成了民事案件的審理，而且他們還在不斷改善自己的司法績(jī)效。[9]（P.404-405）上述觀點(diǎn)雖然有一定的合理之處，但值得商榷的地方是很多的。首先，法學(xué)院畢業(yè)生未必愿意到基層法院的提法是不確切的，舉北大法學(xué)院學(xué)生在律師事務(wù)所打工的收入大大高于某些基層法官收入的例子是缺乏代表性的。事實(shí)上，對(duì)眾多的地方院校法學(xué)院畢業(yè)生來(lái)說(shuō)，去法院包括基層法院工作是其大多數(shù)人的追求，只是因?yàn)橹贫壬系脑颍麄兒茈y進(jìn)入法院。近年來(lái)，法學(xué)雖是熱門(mén)專業(yè)，但法學(xué)院畢業(yè)生就業(yè)并非令人樂(lè)觀，相當(dāng)一部分學(xué)生找的工作遠(yuǎn)不如在縣法院工作，回到縣里的法學(xué)院畢業(yè)生大部分是進(jìn)不了縣法院的。所以，縣法院雖不是競(jìng)爭(zhēng)的熱點(diǎn)，但也決不乏愿去的法學(xué)院畢業(yè)生（少數(shù)特別貧困地區(qū)除外，但其不具有代表性）。如果提高法官待遇的話，這個(gè)問(wèn)題是不存在的。其次，經(jīng)過(guò)與未經(jīng)過(guò)法學(xué)院訓(xùn)練的能一樣履行司法職能的提法更難以使人接受。基層法院法官雖面對(duì)大量的簡(jiǎn)單案件，但同樣其也要接觸到相當(dāng)數(shù)量的在法律上較為復(fù)雜的案件。而且隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種案件還會(huì)增多。而對(duì)于后類案件，一般來(lái)說(shuō)，未受過(guò)系統(tǒng)法學(xué)教育的人是難以勝任的（個(gè)別自學(xué)成才的除外）。至于其認(rèn)為支持其主張最有力的證據(jù)-基層法院受理和判決的案件上訴率不高和下降的論據(jù)，亦無(wú)法得出上述結(jié)論。因?yàn)樯显V率的高低與許多因素有關(guān)，比如說(shuō)，有些國(guó)家一半以上的無(wú)爭(zhēng)議或爭(zhēng)議較小的案件通過(guò)督促程序解決了，或者說(shuō)容易解決的案件被過(guò)濾掉了，如日本以督促程序處理的案件達(dá)通常訴訟的2倍多。[10]法國(guó)1991年督促程序的利用率占初審法院受理的全部案件的72%.。[11]（P.836.866）德國(guó)督促程序的利用率更高。在這些國(guó)家，起訴到法院的案件處理的難度和上訴的比例肯定都會(huì)增大。具體到我國(guó)來(lái)說(shuō)，原來(lái)調(diào)解結(jié)案的相對(duì)爭(zhēng)議小的案件，現(xiàn)在大多用判決結(jié)案了（統(tǒng)計(jì)資料顯示，近幾年我國(guó)調(diào)解結(jié)案率在不斷下降），這也會(huì)導(dǎo)致判決案件上訴率的下降。上訴率不高與院、庭長(zhǎng)和審判委員會(huì)層層把關(guān)都有關(guān)系，隨著案件的大幅度增長(zhǎng)，而院庭長(zhǎng)層層把關(guān)這種低效率的審判方式是無(wú)法繼續(xù)下去的。

我們主張，對(duì)于基層法院的簡(jiǎn)易法官，仍應(yīng)按照比較高的標(biāo)準(zhǔn)選拔，這也是完全可以做到的。我們國(guó)家已經(jīng)加入了WTO，步入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，我們的司法制度逐步與國(guó)際接軌是一個(gè)必然趨勢(shì)，如果我們的法官制度與國(guó)際上比較接近的話，法官的編制最多是目前的1/3，如果與國(guó)際接軌的話，還需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步減少法官的數(shù)量。即使按照1/3的編制來(lái)考慮，也完全可以組建一支較高水平的簡(jiǎn)易法官隊(duì)伍。因?yàn)檫@本身就是3：1的選拔。再加上普通法官的高標(biāo)準(zhǔn)遴選必然會(huì)使中級(jí)以上法院的大量落選者加入到簡(jiǎn)易法官的競(jìng)爭(zhēng)行列。此外，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始統(tǒng)一的司法考試，通過(guò)司法考試進(jìn)入法官行列的，絕大多數(shù)都應(yīng)從基層法院做起，這是將來(lái)基層法院法官的主要（甚至是唯一）來(lái)源，在重構(gòu)法官隊(duì)伍時(shí)也應(yīng)將他們的進(jìn)入考慮進(jìn)去。當(dāng)然，重建基層法院法官隊(duì)伍時(shí)，必須以原來(lái)的法官為基礎(chǔ)，對(duì)其完全按照現(xiàn)任法官的要求顯然不切實(shí)際。因此，有必要根據(jù)現(xiàn)任法官的特點(diǎn)，另外設(shè)計(jì)一套選拔的標(biāo)準(zhǔn)和程序，以便在平穩(wěn)過(guò)渡中實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層法官隊(duì)伍的整體轉(zhuǎn)型。

　　2、其他司法輔助人員。執(zhí)行官、法官助理、書(shū)記官、法警這幾類工作與司法活動(dòng)聯(lián)系密切，工作特點(diǎn)又各不相同，加強(qiáng)這幾個(gè)方面的力量對(duì)司法現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)同樣有著重要意義。首先，這些制度的完善是法官獨(dú)立的配套性措施，是創(chuàng)建“精英型”法官的基礎(chǔ)性條件。其次，這些改革對(duì)于理清法院內(nèi)部組織關(guān)系、明確各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，增進(jìn)法院整體運(yùn)作的效率，是非常必要的。法院機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)以法官為主導(dǎo)，但這些輔助人員也應(yīng)“各得其所”，唯有如此，他們的積極性才能得到發(fā)揮，其對(duì)于審判工作的輔助性作用才能得以充分體現(xiàn)。最后，這幾類輔助人員的改革為我國(guó)法院工作人員的分流開(kāi)辟了重要的渠道。由于司法改革必然要帶來(lái)職業(yè)法官數(shù)量的大幅度減少，所以改革首先面臨著現(xiàn)任法院工作人員的分流問(wèn)題。特別是基層法院，其內(nèi)部涉及到普通庭、簡(jiǎn)易庭、小額庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的人民法庭以及從事不同工作的司法輔助人員等諸多層次，合理安排各個(gè)崗位上的人員，并最大限度地發(fā)揮其特長(zhǎng)，對(duì)搞好基層法院改革至關(guān)重要。鑒于我國(guó)法院人員構(gòu)成的不合理，改革應(yīng)向著減少法官，增加司法輔助人員的方向進(jìn)行。因此，執(zhí)行官、法官助理（包括調(diào)解法官、仲裁法官）、書(shū)記員、法警將是法院需要繼續(xù)充實(shí)的人員，可能也就是大多數(shù)現(xiàn)任法院工作人員的去處。其中，法官助理、 書(shū)記官宜從年紀(jì)較輕，具備相應(yīng)法律專業(yè)知識(shí)的人員中選拔。而執(zhí)行官、法警則宜從那些有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，（法警最好從有軍、警經(jīng)歷）的人員中選任，其中，法警的學(xué)歷可以低一些，而執(zhí)行官的學(xué)歷和法律專業(yè)知識(shí)則應(yīng)相對(duì)高一些?，F(xiàn)在法院工作人員中，有相當(dāng)多的部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員。這些人進(jìn)法院，是歷史遺留的問(wèn)題，對(duì)他們的安置應(yīng)引起充分的重視。其中達(dá)到學(xué)歷要求、辦案能力很強(qiáng)的，可通過(guò)考核選任為法官；如果專業(yè)知識(shí)方面稍差一些，但工作（特別是做思想工作）經(jīng)驗(yàn)豐富，則可考慮選任為調(diào)解法官、仲裁法官；剩下的可以競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)行官、法警的職位。執(zhí)行官和法警的工作，要求具有較強(qiáng)的排除干擾的能力，而這正是復(fù)轉(zhuǎn)軍人的優(yōu)勢(shì)所在。總之，我們的方案在追求理想化目標(biāo)的同時(shí)，盡量地照顧到我國(guó)法院的現(xiàn)狀，力求充分利用現(xiàn)有人才資源，以最小的代價(jià)取得較好的改革效果。