涉法涉訴信訪工作是新時期信訪工作的重要組成部分，有效解決這部分信訪問題，對于推進司法公正，化解矛盾糾紛，維護和諧穩(wěn)定具有重要意義。然而，從目前整體工作形勢看，涉法涉訴信訪工作秩序正面臨嚴峻挑戰(zhàn)，纏訪、鬧訪、越級訪等非正常上訪問題日漸增多，非法聚集、圍堵、沖擊黨政機關(guān)等違法違規(guī)行為不斷發(fā)生，并有愈演愈烈之勢，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2008年一年，我縣涉法涉訴信訪工作中發(fā)生的無理纏訪、越級訪、鬧訪等非正常上訪問題就占全部涉法涉訴信訪案件的40%。與之不協(xié)調(diào)的是，目前我國對非正常訪尚無明確的法律處罰依據(jù)，《信訪條例》和《治安處理法》中僅就部分行為作了列舉，可操作性較弱。認真解決這一問題，通過深入基層，與部分政法機關(guān)干部和干警座談討論；走訪群眾，與部分涉法上訪人當事人溝通交流；回顧反思，總結(jié)近年來處理涉法涉訴信訪問題的經(jīng)驗教訓，對我縣涉法涉訴非正常訪行為的表現(xiàn)形式及成因進行了深入調(diào)研，提出了解決問題的對策措施。

一、非正常上訪的行為的表現(xiàn)形式和危害

（一）違法擾亂信訪秩序。在涉法上訪中，一些當事人違反國家法律法規(guī)及行政規(guī)章有關(guān)規(guī)定，對國家形象及利益、集體利益及其他公民合法權(quán)益構(gòu)成不利影響或?qū)覚C關(guān)工作秩序、社會公共秩序、公民正常的生產(chǎn)秩序造成妨害。比如，一些當事人在信訪場所或其他公共場合公然辱罵、毆打工作人員；聚眾圍堵、沖擊國家機關(guān)；違法集會、游行；向境內(nèi)外媒體或者各類組織發(fā)布有關(guān)信訪事項的虛假信息，誹謗國家機關(guān)及其工作人員；攔截公務(wù)用車，堵塞道路，妨礙交通管理秩序；以自殘、自殺相要挾，逼迫有關(guān)單位滿足其信訪要求；以進入居所或者其他方式干擾國家機關(guān)工作人員正常生活等等。

（二）無理纏訪。這部分上訪者多半不會采取過激甚至違法手段擾亂信訪秩序，但是他們懷有一種“不達目的誓不罷休”的“信訪愚公”精神，盡管所反映的問題已經(jīng)得到了依法解決和合理答復，但只要不能滿足其要求，就會一而再、再而三的到各級信訪部門上訪告

狀，甚至把上訪當成了職業(yè)。其表現(xiàn)形式主要有賴訪、困訪、跟訪和怨訪四種。

（三）越級上訪。一些上訪人不到有管轄權(quán)的基層執(zhí)法部門上訪，而是到該部門的上級部門或上級黨委、政府直至中央上訪。其目的就是希望引起上級部門和有關(guān)領(lǐng)導重視，給辦案單位施加壓力，迫使辦案單位滿足其要求。越級上訪行為與無理纏訪往往結(jié)伴而生，多數(shù)纏訪者都有過越級進京上訪經(jīng)歷，其表現(xiàn)形式也同纏訪問題極為相似。

二、非正常上訪行為的成因

（一）信訪人主觀因素。一是個人主義極度膨脹。一方面，一切以個人得失為標準，對于于己不利的觀點和要求不論是否合理合法均不接受。另一方面，有的非正常上訪人，起初確實有理，擔當其訴求在黨委、政府幫助下得以解決，本人的利益得到了維護，隨后貪欲開始膨脹，企圖利用上訪得到更多的利益，最終由有理訪變成了無理非正常訪。二是法制觀念淡薄。目無法紀是非正常訪者共同特征。此類人群多數(shù)文化水平低，法制觀念淡薄。對于政法機關(guān)依法作出的處理決定難以理解，對于辦案人對其進行的法律宣講、解釋置若罔聞。無視信訪法律法規(guī)對信訪程序做出的規(guī)定，不按照規(guī)定程序和方式上訪，采用無理取鬧的種種手段要挾各級組織，給黨和政府施壓。三是思想認識偏激。不能正確看待對于自身不利得事情，片面夸大社會的陰暗面，毫無根據(jù)地認為司法機關(guān)其工作人員腐敗不公，對案件處理結(jié)果稍有不滿就胡亂猜測，僅憑個人臆斷或道聽途說就上訪告狀。四是“清官”情結(jié)。傳統(tǒng)的思維習慣使得百姓更傾向于找政府、找領(lǐng)導，通過行政命令的途徑來解決訴求，而不習慣于通過司法途徑加以解決。即便到法院打官司，如果感覺裁判結(jié)果不公，即使該裁判已生效，也會到黨委或行政機關(guān)去申訴和上訪，企望遇到一位英明的領(lǐng)導作出“正確”的批示，改變法院已經(jīng)生效的判決。而如果法院的生效判決果真在該“清官”干預(yù)下變成了結(jié)果，則涉訴當事人嘗到了甜頭，又會激勵更多的當事人前赴后繼不斷上訪申訴。這樣就會形成“當事人上訪—‘清官’干預(yù)—法院改判—當事人上訪……”的信訪不信法的惡性循環(huán)。

（二）信訪工作客觀因素。第一，對非正常訪行為缺乏有效的約束機制。一是“終審不終”問題導致當事人反復上訪、纏訪。二是對于不構(gòu)成違法的纏訪、鬧訪、越級訪行為如何處理，我國現(xiàn)行法律尚無明確規(guī)定，給非正常上訪行為提供了可乘之機。三是監(jiān)督多元化的負效應(yīng)。第二，上級多方交辦并且把關(guān)不嚴，導致信訪問題久拖難決。除了各級政法部門外，各級黨委、人大、政府等部門都在接待受理涉法涉訴信訪案件。這些部門接訪之后，大都直接將案件以分流、交辦、督辦等形式交由具有管轄權(quán)的各級政法部門處理，對于案件辦理過程的監(jiān)督往往局限于聽匯報，既沒有直接處理的全力，也沒有嚴格的工作程序和責任。第三，信訪重壓之下基層無奈向上訪人妥協(xié)，助長了上訪勢頭。由于上級部門的重視，不斷向下級部門施壓，部分案件具體情況，籠統(tǒng)要求其必須將信訪總量控制在一定范圍內(nèi)，或者必須在規(guī)定期限內(nèi)結(jié)案息訪等，導致基層部門信訪壓力驟增。第四，只求一時穩(wěn)控，從根本上解決問題措施不足。一遇有重大會議活動，各地、各部門迫于工作壓力，往往投入人力、物力財力將上訪人從北京或省里接回穩(wěn)控在當?shù)?，卻缺乏進一步化解矛盾的有效辦法和措施，僅僅是為了接訪而接訪，而不是為了解決問題而接訪。

三、處理非正常上訪行為的對策

解決非正常訪問題，規(guī)范信訪秩序，必須堅持標本兼治、多措并舉。

（一）依法嚴肅處置違法擾亂信訪秩序行為。工作中要注重把握四個原則：一是合法性原則。對于違法擾亂信訪秩序者，要嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)和行政規(guī)章進行處置，特別是要注意避免出現(xiàn)變相非法拘禁行為，損害上訪群眾合法權(quán)益。二是初犯從輕處置原則。對初犯、情節(jié)輕微、危害不大或悔過態(tài)度較好的，重在教育，適度從輕。三是無理訪從重處置原則。對無理訪的累犯、性質(zhì)惡劣、危害較大以及屢教不改的，堅決依法從重處罰，并視情在媒體上公開曝光，起到警示作用。四是嚴重違法鬧訪行為不問事由原則。對于嚴重違法擾亂信訪秩序行為，不論是否屬于有理上訪，一律先依法處理，再解決問題。

（二）調(diào)整確立效率與公平并重的涉法涉訴信訪工作流程。在接處訪方面確立堅持以下三個原則：一是司法優(yōu)先原則。對于司法程序已經(jīng)終結(jié)、法律文書已經(jīng)生效的案件，或可以通過司法程序解決而當事人怠于行使權(quán)利的上訪案件，各級信訪工作人員除告知上訪人應(yīng)當采取何種法律措施維護自身權(quán)益外，不應(yīng)受理其上訪訴求，但控告司法人員執(zhí)法過程中違法違紀問題除外。二是初訪負責原則。信訪工作人員對于初訪案件不能只限于簡單受理、交辦，要認真登記建立上

訪人檔案，并充分了解案情，督促責任部門抓緊辦理或報告案件處理情況。要建立“誰負責督辦，誰受理案件，誰負責答復”的制度，增強信訪工作人員的責任意識。三是合力終結(jié)原則。對于已經(jīng)由信訪部門做出合理答復并結(jié)案的，就同一案件同一事實反復上訪的，信訪部門不重復交辦。此外，應(yīng)建立區(qū)域性信訪網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)信訪信息資源共享。

（三）強化處理涉法涉訴信訪問題的法律制度建設(shè)。規(guī)范涉法涉訴信訪秩序的關(guān)鍵在于制度建設(shè)，應(yīng)當通過不斷完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，逐步建立起一套完備的涉法涉訴信訪制度體系，明確規(guī)定各方權(quán)利義務(wù)，落實工作程序規(guī)范化。當前，要通過法律制度建設(shè)，就要明確、解決以下五個問題：①越級上訪違法；②非法律程序違法；③統(tǒng)一處罰標準；④強制法律教育；⑤把穩(wěn)控納入法律范疇。

（四）推進司法文書說理式改革，強化源頭治訪。作為最終的裁決機關(guān)，司法的權(quán)威和公眾對司法的信任，是通過或者主要是通過法院的裁判文書實現(xiàn)的。裁判書應(yīng)該是司法機關(guān)、司法人員與民眾交流并取得民眾信任的工具，這應(yīng)該是裁判文書的基本功能。如果公眾不能夠通過裁判書看到法官的公正，不能夠通過裁判文書了解到法官之所以如此判決的道理，即便是面對正確的判決，因為不了解、不理解，公眾也會對法官的公正表示懷疑，對判決結(jié)果進行猜測，漸漸的失去對司法的信任。判決說理式改革的關(guān)鍵在于在判決書中腰充分闡釋法官在作出裁決時的全部思維活動，使閱讀者得以充分了解法官緣何采信某一證據(jù)或不予采信某一證據(jù)，因何種原因肯定一方當事人而否定另一方當事人，因哪些依據(jù)決定數(shù)量、金額、刑期的多少等等，凡是對當事人的實體和程序權(quán)利產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的因素，在判決書中都必須予以體現(xiàn)。同時，說理式裁判書改革應(yīng)當在政法系統(tǒng)推廣，除了法院，對于檢察院、公安機關(guān)作出的影響當事人程序和實體權(quán)利的一切法律文書，包括批準或不批準逮捕決定書、不起訴決定書、拘留決定書、罰款決定書等等，都應(yīng)當采取說理式形式，減少當事人因不理解、不了解而產(chǎn)生不信任或不滿情緒。