涉訴信訪不是制度上的專門概念和學術上的專門術語，它是最高人民法院2004年4月在全國涉訴信訪工作會議上首次提出的，以與“涉法信訪”相區(qū)別。涉訴信訪專指那些應當被人民法院受理的糾紛或是已經進入訴訟、執(zhí)行程序的案件中的利害關系人對法院的作為或不作為或是生效裁判，申請再審或是提出其它與人民法院審理案件有關的事項，依法由人民法院處理的活動【1：P115～117】涉法與涉訴不是并列關系，涉訴信訪是涉法信訪的一部分，概念大小的順序依次是信訪→涉法信訪→涉訴信訪。涉訴信訪也不等同于申訴，它比申訴含義廣，主體事項是申訴但不限于申訴，因為按照傳統(tǒng)用法，申訴與申請再審同義。涉訴信訪事項涉及訴訟程序、案件執(zhí)行、辦案效率、審判作風、法官的工作態(tài)度與工作方法、司法禮儀等問題。當事人對法官違法犯罪的投訴、控告和檢舉行為，是非典型意義上的涉訴信訪。質言之，涉訴信訪是打破審判級別管轄或者職能管轄的與訴訟有關的申訴與控告，是以犧牲程序正義為前提對實體正義進行救濟的制度設計。依據信訪事項，它可以分為兩大類四種，即針對裁判內容的信訪和針對法官的信訪，以前一種居多，或者兩者兼而有之，具體為:(1)判決確實存在錯誤；(2)判決并無不當，只是當事人基于自身認識水平的限制不能認同判決的內容；(3) 當事人對法官的行為有意見，認為影響了案件的公正審理。（4）當事人無理纏訴。依據信訪時間，案件審結后敗訴方不服法院判決而提出信訪是比較普遍的涉訴信訪類型，但是近年來有了新的發(fā)展趨勢，即案件還在訴訟中當事人就開始信訪，目的是向法官施加壓力，促使法官公正審判或者作出有利于自己的判決。如某縣一正在審理的案件的當事人到省信訪局，只是要求給他登記一下，再轉達給辦案法官，以使法官知道他“來過了”而“不敢亂判”。涉訴信訪運行邏輯可以簡單表達為:司法裁判→當事人不服→信訪→司法權再次啟動或者追究法官責任。涉訴信訪類似于我國古代的直訴制度，即某些案情重大和冤抑莫伸者，可超出一般受訴官司范圍和申訴程序，直接向最高統(tǒng)治者陳訴，它是一種與法定的復審復轉制度相區(qū)別的非正常程序的申訴制度。涉訴信訪本應是低廉的糾紛解決渠道，但現實中已經發(fā)生很大變異，變得比訴訟更昂貴。

涉訴信訪的主要成因可歸結為以下六個方面：（1）法院本身裁判糾紛的性質。法院事實上是各種社會矛盾的顯示窗口，訴訟和審判活動把法院與法官牽涉其中，涉訴信訪量大有一定的客觀必然性。（2）我國行政體制、司法體制和信訪體制上的原因。如法官任免機關和權力監(jiān)督機關過分的個案干預，經費撥付機關的人情干預等，導致審判者屈從于地方利益和地方長官意志。另外還有信訪機構履行職能不到位等。（3）正當法律程序的制度性不足。正當法律程序的功能主要在于兩方面，一是防止司法專斷和司法腐敗，促使發(fā)現案件真相和準確適用法律，確保裁判公正無偏；二是以一種看得見的正義的程序，推導出一個正確的裁判結論，使當事人對該裁判結論心服口服。我國目前的訴訟法缺少正當法律程序所要求的許多基本制度，過多體現了“有錯必糾”的實體正義原則，在刑事、民事和行政三大訴訟法上都規(guī)定了當事人可以到法院信訪的條款，卻沒有必要的限制。這跟追求實體正義的立法理念有關，但無疑過于理想化了，成為程序制度上的重大缺陷，導致兩方面的后果:一是當事人的權利義務經由終審判決仍然處于不確定狀態(tài)，二是使當事人陷入無限地申訴和上訪的怪圈。（4）非訴行政執(zhí)行案件中行政矛盾的轉移。政府在作出具體行政行為時，工作方法簡單，引發(fā)矛盾。行政機關申請法院執(zhí)行后，矛盾轉移到法院。（5）法官能力、素質低下，裁判不公和司法腐敗。（6）信訪責任追究不當。上級對上訪不加甄別地追究責任，或者進行違反司法規(guī)律與司法原則的干預，給基層法院領導和法官增添了心理壓力。有信訪跡象的案件，誰都不愿立、不愿管，造成新的立案難。即使立了案，為了不產生信訪，一些法官在裁判時，不是以法律的公正性和案件的時效性作為第一考慮，而是把是否產生信訪作為處理案件的主要標準，出現了久調不決、久執(zhí)不結等不良現象。對信訪案件的“特事特辦”、“拿錢買穩(wěn)定”等做法，則給了當事人“信訪不信法”的不良導向。其因果關系可以表述為：不當追究→無原則讓步（或者當事人有恃無恐）→侵蝕法治（制造新的不公平和誘發(fā)當事人過度期待）。

涉訴信訪的權利救濟功能本身就具有無法避免的缺陷，其最大的弊端在于非程序性和不確定性。它沒有直接、具體的法律依據，《信訪條例》對此只規(guī)定了職能管轄，缺乏一套清晰的、普遍適用的運作規(guī)則，實際支配這種救濟行為的是一套因救濟對象、救濟目標、受理主體、時事政策甚至因運氣而變動不居的東西。因此，信訪不可能提供明確無疑和理性可預期的權利救濟結果。

 

 

申訴難導致當事人轉向信訪，信訪優(yōu)先的政策更使信訪量畸形增長，再審被頻繁適用而導致終審不終，矯枉過正。申訴作為終審后的特別救濟途徑，被嚴格限制和謹慎對待是正常的，也就是說“申訴難”基本上是合理的。但是鑒于目前審判品質的相對低下，出于對實質正義和社會和諧的考慮，在相當長的一個歷史階段內，還是需要對申訴適當寬容，2008年新民事訴訟法規(guī)定的再審事由從五項情形具體化為十六項情形，就是這種指導思想的體現。不過對于寬嚴適度的把握確實考驗決策者的能力，信訪工作做得“越好”信訪量越大已經是個不爭的事實。對于“好”的評判標準遂成為焦點，應該是依法辦事是非分明的“好”？還是“和為貴”無原則妥協(xié)的“好”？理論上無疑應該是前者，現實中因為急功近利而不幸淪為后者。輕易啟動再審的弊端顯而易見，在解決“申訴難”問題的同時，還必須顧及維護司法裁決的穩(wěn)定性，否則罔論法治。法治的實現過程肯定要有痛苦有掙扎，不可能時時處處都和諧。再者說，和諧是“和而不同”，并不是“一團和氣”，對于涉訴信訪也不是“沒有”就最好，而是總量適當、類型結構合理才最好，因為當事人不可能對審判者和審判結果百分之百滿意，既然有信訪這條路徑就會有人走。我國訴訟法規(guī)定引起再審有三種途徑，即當事人申請再審(申訴)、檢察機關抗訴再審、法院依職權再審，其中當事人申訴是最為主要和常見的一種途徑，并為另外兩種途徑提供材料來源。但對于再審的程序規(guī)定比較簡略，存在不少弊端，如在主體、時間、次數、審級、理由等方面的無限制性，損害了裁判的既判力和應有的權威，導致了司法資源的浪費、訴訟秩序的混亂和訴訟效率的低下。

不加限制的涉訴信訪帶來了嚴重的后果:（1）銷蝕了司法權。涉訴信訪與法治之間存在悖論關系。涉訴信訪是通過個人向司法機關的直接訴求來力圖實現個案的公正，在追求實體正義時罔顧法治的要害所在——程序正義；它擺脫了法律的規(guī)范，卻又不能克服訴訟的拖延之弊;它把救濟的希望寄托在諸多偶然因素尤其是首長的指示上，強化了長官意志，揚人治抑法治，甚至可能造成干預司法的惡果；它在使權利得到部分救濟的同時，又再生產出使其權利遭到壓制或侵害的制度的合法性。涉訴信訪與司法制度之間復雜的牽涉關系，導致其實際社會效果并不理想?！?：P10～12】面對信訪的壓力，法院辦案要強調法律效果、政治效果的統(tǒng)一，這兩種效果在終極意義上和理想狀態(tài)下是一致的，但在復雜的現實中往往不一致，在宏觀上長期考量上是一致的，而在微觀上在個案的短期考量上也很可能是矛盾的。關鍵是在一時兼顧不了、沖突顯著、必須舍棄一方的時候，究竟該舍棄誰?這是不容回避必須面對的問題。我們正在努力建設法治國家，這個大方向已經確定，那么首先要做的就是司法機關向法律理性的回歸，不幸的是很多情況下審判者是用政治思維代替了法律思維而背離了自己的本質屬性。法律在制定的過程中已經飽含了政治因素，完全沒有必要要求司法機關與司法人員再做出法律之外的考量。即使確實有必要做某些善后，也不該審判者來擔當，他們沒有這份職責也沒有多余的精力，他們的社會分工也要求他們必須超脫。這就像作為重大科研公關小組負責人的丁肇中教授，要求自己不請同事吃飯也不吃同事的飯，不跟同事有私人的接觸，為的是在工作中能夠不帶感情色彩地對待每一個人。要想公正無偏必須保持距離，這是心理學規(guī)律。審判者作為法治社會的焦點所在，全社會都應該保障其忠于法律的大環(huán)境，而不是苛責他們兼顧這個兼顧那個。為了一時的社會效果而犧牲法律效果是舍本逐末。法官應以法律效果為前提，從爭議的根本解決出發(fā)去考慮社會效果，而不是其他。（2）消解了司法權威。司法權威是法治權威即法律至上理念在司法領域的體現和延伸。司法權威要靠三個要素來保證，即體制要素、制度要素和人的要素，或者說是獨立、程序和高水平的法官。面對涉訴信訪的政治壓力，“法官無上司”的法治原則不再有效。司法程序的正當性和安定性，生效判決的強行性和不可變更性發(fā)生了動搖。（3）誘導規(guī)避審判職能等不良行為。如立案控制，對于某些涉及國家政策變化、政府行為、法無明文規(guī)定等事項，如果立案時發(fā)現案件矛盾或許會激化而有信訪的潛在可能時，即不予立案，回避責任。（4）耗費巨大的社會資源。一方面信訪者由于各種原因一般都會經歷“上訪，失敗，再上訪，再失敗”的惡性循環(huán)，信訪在給他們帶來希望的同時，也誘使他們把巨大的財力與精力投入其中，另一方面法院也要花費大量的人力、物力、財力來作說服、勸返與息訴工作。

 

 

（1）建立信訪風險告知制度。一般來說信訪成功率極低，根據中國社會科學院于建嶸博士的調查，通過上訪解決問題的機率只有2%。應及早打消信訪人不切實際的幻想，避免其付出巨大信訪成本后騎虎難下。

（2）將涉訴信訪納入再審制度，兼顧解決“申訴難”與“終審不終”這對矛盾。經濟法上有“公司面紗”之說，信訪與申訴之間也有類似面紗，應當將判決生效后的信訪納入再審制度。實施新的《訴訟費用交納》辦法后，已經大大降低了當事人的訴訟成本。2008年新修定的《民事訴訟法》出臺后，人民法院再審的立案標準既具體又比較低，有著嚴格的辦案時限，同時，再審案件上提一級，可以充分保證當事人確實有理有據的錯案得到高質量、確定性和及時的權利救濟。完善再審制度的目的之一在于解決生效裁判的既判力受到嚴重沖擊而缺乏終局性的問題。減少當事人對信訪的依賴，也是重構當事人申請再審程序的一個關鍵。鑒于這兩個問題的解決存在著內在的緊張或兩難處境，當事人申請再審的程序設計需要照顧到各個方面，因此不宜過于粗放而應趨于細致精巧。把當事人針對生效裁判尋求救濟的一部分行動“修整”或“馴化”為伴隨著一整套程序性權利義務的法律行為，完全納入訴訟制度框架內，從而與“涉訴”卻又是“非訴訟”的申訴信訪嚴格地區(qū)別開來。為了在保障當事人正當訴訟權利的同時又減少再審申請?zhí)崞鸬碾S意性，應當貫徹“程序窮盡”的原則，根據不同事由對原審未上訴的當事人提出再審申請做適當限制。防止有的當事人不窮盡現有程序而依賴非常規(guī)程序帶來的司法不經濟問題?！?：P181～191】

（3）加強正當法律程序建設。訴訟程序的任務是提供一系列的事實認定規(guī)則和法律適用規(guī)則，并通過程序運作，來確定案件事實和準確適用法律。程序對于結果常常有決定性的作用。訴訟法的任務就是要建立一套靠得住的程序規(guī)則，以發(fā)現案件真相，并且要讓人們確信，依據這一套程序規(guī)則發(fā)現的事實，就是案件真相。正當法律程序要求訴訟程序應當包含著獨立的、不依附于實體法的正義價值，即程序正義。程序正義本身為案件的處理結果提供了正當性，只要是嚴格地遵循了該程序，任何結果都是可以接受的。訴訟程序實際上就是裁判結論所依據的“正確運算過程”，我國的訴訟缺少的就是這種正當法律程序。

（4）強化釋明制度。當事人除了通過庭前證據交換制度保證和對方當事人進行訴訟信息的交流外，雙方當事人和法官之間的縱向信息交流也需要一個制度加以保障，即釋明制度。“釋明權”又稱為“闡明權”，最早出現于德國的民事訴訟法典中，是大陸法民事訴訟的概念，指在當事人的主張不明確、有矛盾，或者不清楚、不充分，而當事人認為自己提出的證據已經足夠時，法官依據職權向當事人提出關于事實及法律上的質問或指示，讓當事人排除有矛盾的主張，澄清不清楚的主張，補充不充分的證據的權能。釋明制度的訴訟價值取向是公正和效率。

（5）對判決書說理性進行規(guī)范，并建立判決書全面公示制度。從裁判的正當化角度看，加強裁判文書的說理性是裁判文書自身應當具備的內容。程序公開的關鍵是判決理由的公開，即裁判文書應當寫明法院對雙方當事人所舉證據的認定、采納、排除的理由以及法律的適用。涉訴信訪所反映的問題很大程度上是當事人與承辦法官個人沖突與矛盾的體現，原因是勾通不暢，而詳盡的說理性判決是彌補勾通不暢的最有效措施。而判決書全面公示是對審判者非常管用的無形監(jiān)督。

（6）推行判后答疑制度，化解對立情緒。所謂判后答疑，是指判決生效后，如果當事人對裁判存有異議和疑問，原審法院有義務向來訪的當事人進行解釋和說明。判后答疑嚴格來說不是釋明，但在審判過程中釋明不夠、裁判文書說理不足的情況下可以起到補充的作用。兩者在功能上有一些相似，但存在時段不同，釋明在判決之前，答疑在判決之后。釋明是防患于未然，答疑是亡羊補牢。司法信任危機的成因有兩個方面:一個是審判質量上的原因，另一個就是公眾對司法的不適當期待。由于當事人的非法律思維方式所形成的對案件的認知造成了其訴求本身的非法律性。當事人對判決的不滿是客觀的、現實的和普遍存在的，而當事人的不滿又主要來自于對判決的疑問得不到解釋。判后答疑還應與規(guī)范宣判結合起來，糾正只判不宣，增加消解誤會的環(huán)節(jié)。

（7）明確再審的標準和程序。具體包括以下幾個方面:關于再審次數，我國現行的三大訴訟均未對再審次數做出明確規(guī)定，這就給當事人反復上訪提供了制度上的空間。再審判決應當是終審判決，再審只有一次。關于再審審查，應設立再審前聽證程序，由有經驗、與案件審理無利害關系的法官并邀請專業(yè)人士組成再審案件審查小組，然后根據聽證情況提交法院審判委員會決定是否再審。應充分貫徹公開原則、保障當事人權利原則、聽證當事人處分權自治原則等。聽證過程應貫徹簡便、高效原則，以滿足當事人解決問題的迫切心情。

（8）改革法院經費保障機制，各級法院經費實行由中央或省財政供給。經費來源是導致地方保護破壞法制統(tǒng)一的首要問題，把這作為司法體制改革的第一步，然后循序漸進，使審判者超脫出地方利益羈絆，增進國家范圍內的法律信仰與和諧穩(wěn)定。

 

1、柯陽友，楊春艷：涉訴信訪與申訴、申請再審，河北大學成人教育學院學報，2007，第9卷第3期；

2、田晏：權利救濟·司法理念·公民信訪權——對涉訴信訪的三維分析，黑龍江省政法管理干部學院學報，2006年第4期；

3、史東洋:涉訴信訪的程序性設計，遼東學院學報，2006年　第1期；

4、王亞新：民事審判監(jiān)督制度整體的程序設計——以《民事訴訟法修正案》為出發(fā)點，中國法學2007年第5期；

 

作者簡介：祁雪瑞（1963--），女，河南滑縣人，碩士，河南省社會科學院副研究員。