黨的十六屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》強調(diào):健全正確處理人民內(nèi)部矛盾的工作機制,完善信訪工作責(zé)任制,綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法,依法及時合理地處理群眾反映的問題。黨的十七大進一步指出：發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。

最高人民法院2004年4月在長沙召開的全國法院涉訴信訪工作會議上首次提出的涉訴信訪的概念,涉訴信訪是指依法應(yīng)被人民法院受理的糾紛或是已經(jīng)進入訴訟、執(zhí)行程序的案件中的有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對人民法院的作為或不作為或是生效裁判,采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,提出申訴、申請再審或是提出其他與人民法院審理案件有關(guān)的事項,依法由人民法院處理的活動。同時也包括一些當事人向人民法院信訪的同時，向其他國家機關(guān)信訪,其他國家機關(guān)接訪后通過一定方式促使人民法院完成某種訴訟行為。當前法院信訪工作面臨的形勢仍然十分嚴峻，主要由于轉(zhuǎn)型期新的人民內(nèi)部矛盾有所增加，社會不安定因素大量增多，群體性糾紛以及大量法院較難解決的如土地征用、城鎮(zhèn)拆遷安置、企業(yè)改制等信訪問題涌入法院，非法鬧訪、纏訪的案件數(shù)量大幅上升，使得法院涉訴信訪工作緊迫性增強、難度增大，司法權(quán)威遭遇信任危機。筆者認為,在解決涉訴信訪可以把行政決策聽證制度引入涉訴信訪工作當中,對一些具體、疑難、棘手的涉訴信訪案件,由政法信訪部門組織相關(guān)信訪單位領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、辦案單位人員、律師、信訪人、聽眾等共同參與,探索一條符合時代特色涉訴信訪解決途徑。

一、建立涉訴信訪聽證調(diào)解機制的必要性

思路決定出路,面對嚴峻的信訪工作形勢和日益增長的涉訴信訪案件,筆者認為解決涉訴信訪必須建立一條符合時代要求和法治精神、情理法和諧結(jié)合的工作路子。

1、信訪聽證調(diào)解機制符合時代要求。黨的十六屆六中全會作出的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的重大決定》,要求各級黨政機關(guān)應(yīng)建立科學(xué)高效的工作機制,著力解決好本部門、本地區(qū)影響社會和諧的突出矛盾與問題。處理涉訴信訪案件、調(diào)處社會矛盾糾紛是政法部門的一項重要職能。根據(jù)形勢和任務(wù)的需要,中央政法委在《關(guān)于進一步健全涉法涉訴信訪工作機制的意見》中,明確要求各級政法部門要以“三個代表”重要思想為指導(dǎo),認真貫徹落實執(zhí)法為民原則,本著對黨對人民對法律高度負責(zé)的精神,按照《信訪條例》的要求,進一步加強涉法涉訴信訪工作機制建設(shè),健全組織機構(gòu),強化工作職能,明確行為規(guī)則,落實工作責(zé)任,使這項工作更加科學(xué)化、規(guī)范化、制度化,確保涉法涉訴信訪事項得到及時、有效的處理。涉訴信訪聽證調(diào)解機制,順應(yīng)了形勢,是新時期解決涉訴信訪問題,走出信訪工作瓶頸的新思路,符合時代的需求。

2、信訪聽證調(diào)解機制符合法治精神。從法律意義上講,通過信訪向有關(guān)國家機關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)反映問題,是憲法和法律賦予公民的神圣權(quán)利。但長期以來,這種公民權(quán)利并沒有真正納入法治軌道,而是成為一種官方與民間溝通和博弈的邊緣化的準制度性安排,因此,信訪制度的運作處于尷尬狀態(tài)。解決涉訴信訪問題,必須堅持法治原則,綜合運用法律、政策、行政等手段和教育、疏導(dǎo)、調(diào)解等方法,用更務(wù)實的態(tài)度正視問題、化解糾紛、處理矛盾。涉訴信訪聽證調(diào)解機制,就是以法治精神為準則,以規(guī)范運作程序為保障,以息訴罷訪、維護當事人的合法權(quán)益、促進社會和諧穩(wěn)定為目的的一項工作思路上的創(chuàng)新。它既有聽證的特征與功能,又有調(diào)解的優(yōu)勢與作用,是有效整合各方力量,以法治理念處理涉訴信訪問題的新方式。其直接目的就是要弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相,給當事人就重要的事實、證據(jù)提供質(zhì)證的機會,保護當事人的合法權(quán)益。聽證調(diào)解給當事人提供了表達自己意見的機會,通過當事人就有關(guān)問題面對面的進行辯駁,是非擺在明處,觀點亮在桌面,克服了書面審理的局限性和“背靠背”調(diào)查取證的缺陷,有利于澄清案件事實,明確爭議的焦點,及時、合法作出處理決定或裁決,保護信訪人的合法權(quán)益;其價值功能在于規(guī)范政法信訪部門辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為,實現(xiàn)依法信訪、依法聽證、依法調(diào)處信訪問題。

3、信訪聽證調(diào)解機制將情理法融為一體,具有合理性。合理性是任何一項工作機制建立的基礎(chǔ)。涉訴信訪聽證調(diào)解機制的合理性主要體現(xiàn)在三個方面:一是它的建立符合社會主義民主與法制建設(shè)的目的。這套工作機制充分體察了信訪人心理,暢通了訴求渠道,給信訪人一個對等、公平、公正、良性互動的平臺,讓信訪人從心理上得到慰藉,從內(nèi)容上得到申辯,從程序上得到公正,從結(jié)果上得到信服。這種傾聽民意、尊重民權(quán)、法律上平等、公論是非、以案普法、依法治訪的工作手段,符合社會主義民主與法制建設(shè)的目的,促進了民主法制進程。二是它建立在正當考慮的基礎(chǔ)上,其動機具有正當性。涉訴信訪聽證調(diào)解機制,是在充分考慮現(xiàn)階段涉法涉訴案件突出、信訪人強烈要求公平、公正、社會要求和諧穩(wěn)定的實際情況下而創(chuàng)建的,其出發(fā)點和歸宿就是為了尊重實際、維護大局、服務(wù)大局、反映民聲、體現(xiàn)民意、服務(wù)群眾,以法律的方式妥善處理涉法涉訴、疑難信訪問題,保護當事人的合法權(quán)益,維護社會的和諧穩(wěn)定。三是它的建立合乎情理,即合乎國情、順乎民意,有深厚的社會和群眾基礎(chǔ)。涉訴信訪聽證調(diào)解機制搭建了公民與國家機關(guān)平等對話、多方參與的平臺,通過公開、公平、公正的聽證程序和良好氛圍,在事實清楚、案情明確、訴求得當?shù)那闆r下,集參加聽證各方之智慧,依法進行聽證調(diào)解。將法與情融合在聽證調(diào)解過程中,實現(xiàn)法與情、法與理的統(tǒng)一,使聽證調(diào)解結(jié)果更容易被各方所接受。

二、涉訴信訪聽證機制的架構(gòu)設(shè)計

為了保障涉訴信訪聽證調(diào)解機制達到預(yù)期效果,筆者認為需做好以下三項工作:

1、建立強有力的組織機構(gòu),為聽證調(diào)解工作的順利開展提供組織保障。涉訴信訪工作涉及執(zhí)法、司法等領(lǐng)域,涉及社會諸多方面,為了確保涉訴信訪事項能夠得到及時、有效的處理,必須建立由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭,政法各業(yè)務(wù)部門齊抓共管的強有力的組織機構(gòu)。政法委是政法部門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),有組織與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威,由其分管領(lǐng)導(dǎo)擔任涉訴信訪聽證調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)組長,體現(xiàn)了政法委對此項工作的高度重視,有利于加強與有關(guān)部門的協(xié)作,副組長由信訪局長、綜治辦主任以及公、檢、法、司分管領(lǐng)導(dǎo)擔任,有利于建立齊抓共管、各負其責(zé)的信訪工作新格局。為了便于開展工作,領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)辦公室,由綜治辦主任兼任辦公室主任。同時,為不斷完善涉訴信訪聽證調(diào)解機制,及時組織、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、落實聽證調(diào)解活動和聽證協(xié)議工作,還要在黨委政法委設(shè)立涉訴信訪聽證調(diào)解督導(dǎo)組,政法委分管副書記任組長,下設(shè)聽證調(diào)解組、案件督查組和信息材料組三個工作組各盡其職,各負其責(zé)。強有力的組織機構(gòu),為聽證調(diào)解工作機制的運行提供了有力的組織保障。

2、制定科學(xué)配套的聽證調(diào)解辦法,為聽證調(diào)解工作提供保障。聽證調(diào)解是新時期解決涉訴信訪問題的一項探索性工作,為了使其有章可循,必須制定科學(xué)配套的聽證調(diào)解辦法,明確以下問題:一是明確聽證原則。聽證原則是整個聽證活動的靈魂。明確聽證原則體現(xiàn)在兩個方面:受理案件要遵循“反映由政法各部門單獨辦理的信訪案件,分別由政法各部門單獨受理;反映由兩個以上政法部門辦理的信訪案件,由各級政法委信訪部門受理”的原則。案件情況評議應(yīng)按照“公開、公正、公平、高效”和“遵循法律,注重實效”的原則進行。二是明確聽證范圍。明確聽證范圍是降低信訪成本,提高工作效率的基礎(chǔ)。不是所有的案件都要通過聽證解決,適用聽證的案件包括以下八種情況:即“信訪人對原辦理機關(guān)已做出的處理決定或復(fù)查的意見不服,要求聽證的;原辦理機關(guān)認為原信訪事項處理意見適用法律、法規(guī)、政策得當,但信訪人仍然堅持信訪的;上級信訪部門或主管部門認為原單位處理不當,需要舉行聽證的;群體性上訪,經(jīng)多次處理仍未罷訪,需要聽證的;多次聯(lián)名寫信,經(jīng)多次處理仍未罷訪,需要舉行聽證的;對于可能出現(xiàn)大規(guī)模集體上訪或有越級上訪苗頭,需要以聽證方式化解的信訪事項;情況復(fù)雜、處理有爭議,需要舉行聽證的;本級或上級黨政機關(guān)、信訪工作機構(gòu)認為需要舉行聽證的其它信訪事項”等疑難、復(fù)雜、棘手案件類型。三是明確聽證對象。對聽證調(diào)解會主持人、聽證人員以及專家組、法律顧問團、旁聽人員要作出明確規(guī)定和具體要求。四是要明確聽證程序。特別是對受理案件和召開聽證調(diào)解會的方法、步驟,要有詳細、具體、周密的程序規(guī)范,以便于信訪調(diào)解人員具體操作和把握。

3、積極跟蹤督辦,為聽證調(diào)解結(jié)論的落實提供有力保障。聽證調(diào)解會是發(fā)現(xiàn)訴求疑點、查明事實真相,解決信訪問題的重要環(huán)節(jié),在整個聽證調(diào)解制度運行過程中具有重要作用,但要真正解決問題,就必須在聽證調(diào)解會后積極跟蹤督辦:對案情比較明確、已在聽證調(diào)解會上達成調(diào)解協(xié)議的,會后應(yīng)抓緊時間做好協(xié)議要求工作,保證其及時息訴罷訪;對聽證調(diào)解會信訪人反映出來的問題疑點,會后要集中討論,拿出具體辦理方案,由聽證召集部門督辦解決;對聽證中反映出來的辦案問題,不輕易放過,由黨委政法委牽頭,組織、協(xié)調(diào)有關(guān)單位,抽調(diào)紀檢、監(jiān)察、信訪工作人員組成專門工作組,進行專項調(diào)查。對辦案單位、辦案人員的辦案過失,由辦案單位給予依法解決,并對辦案責(zé)任人給予相應(yīng)處分;對已被明確納入聽證程序正待聽證調(diào)解的案件訴求人,依然借故進行無理取鬧或非正常到廈赴省進京鬧訪,或采取其他偏激方式亂訪,影響信訪程序或治安穩(wěn)定的,根據(jù)具體情況依法予以教育或打擊。

三、實施信訪調(diào)解工作機制的現(xiàn)實意義

涉訴信訪聽證調(diào)解機制作為解決涉訴信訪問題的有效方法,具有重要的現(xiàn)實意義。

1、有利于加強黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。把黨委政法委推向了調(diào)處信訪案件的前臺,擔負起了協(xié)調(diào)組織的重要職能。通過這一平臺,有利于把黨對政法信訪工作的方針政策貫徹到實際工作中,有利于黨深入了解政法信訪工作的現(xiàn)狀,有利于把國家利益和人民利益有機地結(jié)合起來,有利于統(tǒng)籌安排、正確指導(dǎo)政法信訪工作的成功開展,體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)在實際工作中所發(fā)揮的突出作用。

2、有利于有效化解矛盾,維護社會和諧穩(wěn)定。涉訴信訪聽證調(diào)解機制,聚集了相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)、辦案專家、權(quán)威學(xué)者、知名律師,“診療”涉訴信訪“頑癥”,為信訪人員打開了一條“綠色”訴求大通道,滿足了信訪人員“唯上、唯大、唯權(quán)”解決訴求問題的心理,打破了“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”的信訪怪圈,形成了變過去信訪人鬧訪為現(xiàn)在的主動約訪,變過去被訪單位單獨接訪為現(xiàn)在多個單位共同聽訪,變過去單一信訪部門督辦、催辦為現(xiàn)在所有涉案部門共同參與解決涉訴信訪案件的新格局。

3、有利于促進司法公正,維護法律的權(quán)威。涉訴信訪聽證調(diào)解工作必須以事實為依據(jù),以法律、法規(guī)和政策作為聽證調(diào)解標準。在聽證調(diào)解會上,當事各方必須依照國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策,提供相關(guān)證據(jù)。在聽證過程中辦案人必須公開案由、公開證據(jù)、公開辯審過程、公開裁量結(jié)果,對信訪訴求給予充分答復(fù)。這個公開透明的過程是檢驗辦案質(zhì)量的平臺,它迫使辦案人員提高業(yè)務(wù)素質(zhì),司法公正,避免和減少信訪訴累。這個公開透明的過程,也讓參加者明案析情、以案說法、評判是非,讓專家學(xué)者公開評說、評論、評判、解惑釋疑、從而維護了法律的權(quán)威。

（翔安區(qū)人民政府法制辦公室  曾國輝）

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