中辦、國辦2009年轉(zhuǎn)發(fā)的《中央政法委員會關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》(以下簡稱《意見》)已成為我國自2004年以來集中整治涉法涉訴信訪問題的一個分水嶺，《意見》指明了涉法涉訴信訪問題應(yīng)回歸法治程序解決的基本方向。2010年3月，全國政法機關(guān)開展了為期1年半的涉法涉訴積案評查和清理活動，其重大意義絕不僅在通過評查清理活動一次性解決2009年底以前發(fā)生和積累下來的信訪積案，更深遠的意義在于沿著中央指明的方向，為政法機關(guān)下一步從回歸法治程序高度，探索和建構(gòu)解決涉法涉訴信訪問題的長效機制創(chuàng)造條件、提供思路。隨著評查清理活動結(jié)束，一場更深刻的制度變革必將提上議事日程，人民法院作為司法權(quán)威的主要代表，應(yīng)該成為這場變革的率先實踐者和困境走出者。筆者認為，可從案件入口環(huán)節(jié)確立分流機制、審執(zhí)環(huán)節(jié)完善監(jiān)督機制、出口環(huán)節(jié)暢通終結(jié)機制來探索解決涉訴信訪問題的法治回歸之途。

  一、承認司法有限，確立分流機制

  周永康同志明確指出：“對改革、發(fā)展過程中引發(fā)的一些問題，不要輕易納入司法渠道?！敝醒腩I(lǐng)導(dǎo)指示精神就是要求我們必須深刻認識和把握司法有限原則：一方面，要認識到司法只是社會矛盾多元解決機制之一，是其中一個環(huán)節(jié)，很多問題司法不宜介入或過早介入。如果忽視這個前提而盲目擴張司法權(quán)，后果就是矛盾沒有解決，卻制造一大堆信訪，司法權(quán)威為此受損，回歸法治之途遙遙無期；另一方面，要全面認識司法有限原則。既要認識到在審執(zhí)環(huán)節(jié)司法可能無作為的一面，也要認識到在立案環(huán)節(jié)通過調(diào)解或與其他解決機制對接的司法大有作為的一面。因此，司法有限原則的深刻性在于：法院有能力解決的，堅決受理進來公正高效解決，將有限的司法資源用于真正有需求的群體；法院無能力解決的，要在充分了解案件背景、預(yù)測社會影響和涉及問題的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮司法智慧，將“疑難雜癥”通過引導(dǎo)、移送或?qū)拥确绞椒至鹘o解決起來更有優(yōu)勢的部門。這種既非大包大攬亦非一推了之、正確把握司法介入時機和程度、最大程度發(fā)揮司法優(yōu)勢、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌一切積極因素來幫助當(dāng)事人維護切實利益的理性和現(xiàn)實態(tài)度，才是法院對民眾司法需求的一種正確回應(yīng)，才是科學(xué)發(fā)展觀與司法規(guī)律的正確結(jié)合。

  二、遵循司法規(guī)律，完善監(jiān)督機制

  以完善民事案件審判監(jiān)督機制為例探討，針對近幾年案件呈井噴式增長和民事申請再審難問題，將案件審級下移并將民事申訴改造成“再審之訴”無疑是正確的。但實踐中卻出現(xiàn)了進京訪激增、矛盾大量上移的現(xiàn)象，案多人少的市縣法院出現(xiàn)了案件瑕疵增多、案件效果難以兼顧、調(diào)解工作無法深入的傾向。從作為辦案效果晴雨表的涉訴信訪案件類型看，涉訴信訪難題的癥結(jié)在于目前的訴訟程序內(nèi)缺乏行之有效的案件瑕疵發(fā)現(xiàn)和補救機制，瑕疵案件只能被大量積壓在信訪申訴之中。筆者認為，解決之策并非另行創(chuàng)新制度，而是遵循司法規(guī)律進一步完善“再審之訴”，整合已有制度的優(yōu)勢，充分發(fā)揮出“再審之訴”補救案件瑕疵的審判監(jiān)督功能，而當(dāng)下在已有的民事申請再審審查程序中增設(shè)兩個本不該缺失的配套程序乃關(guān)鍵之舉。

  其一，增設(shè)原審法院先行處理程序。

  “再審之訴”是當(dāng)事人不服原審法院生效裁判而提起的訴訟，并非第三審，因此“再審之訴”提起之前應(yīng)當(dāng)有一個原審法院先行處理程序，才符合訴權(quán)產(chǎn)生的司法規(guī)律，即只有在原審法院拒絕糾正或確認案件瑕疵的情況下，當(dāng)事人再審訴權(quán)才得以產(chǎn)生。并且，民事訴訟法第一百七十七條原審法院依職權(quán)啟動再審的規(guī)定，也為先行處理程序的存在提供了法律上的依據(jù)和要求。但目前的民事申請再審機制缺失這個前置程序，當(dāng)事人再審訴權(quán)的獲得缺少正當(dāng)性，再加上免費待遇，“再審之訴”必呈泛濫之勢，矛盾亦必將過多過早地上交上級法院，而原審法院自我糾錯機制卻趨向落空。筆者認為，先行處理程序可通過賦予原審法院判后答疑機制實質(zhì)性的復(fù)查功能來增設(shè)，為區(qū)別案件承辦人判后答疑，可稱之為復(fù)查答疑。作為一個獨立的案件復(fù)查程序，進入復(fù)查答疑程序的案件，應(yīng)編立獨立的案號，有獨立的承辦人，有明確的復(fù)查期限，需針對當(dāng)事人判后答疑請求制作獨立的審查報告和復(fù)查結(jié)果告知書。為使程序增設(shè)效益最大化，復(fù)查答疑可同時承擔(dān)起法院內(nèi)部的案件質(zhì)量評查職能，使案件評查工作從原先偏重形式瑕疵的抽查轉(zhuǎn)為偏重實體效果的針對性審查。這樣，復(fù)查答疑就有了三項職能：案件復(fù)查、質(zhì)量評查和做當(dāng)事人服判息訴工作，內(nèi)容兼顧質(zhì)量、效率和效果。有了這道先行處理程序，解決案件瑕疵的重心就會大幅下移，上級法院再審立案審查工作即申請再審復(fù)查工作，才能就復(fù)查答疑結(jié)果作更有針對性地審查，才能充分做好立案釋明、調(diào)解和服判息訴工作。

  其二，增設(shè)再審立案審查的救濟程序。

  按照訴權(quán)保護的司法規(guī)律，只要是實質(zhì)性立案審查而非二審案件形式上立案登記，就應(yīng)有一個上訴審或復(fù)審的救濟程序。因此，如當(dāng)事人對上級法院的駁回再審申請裁定不服，應(yīng)還能提起復(fù)審請求，上級法院應(yīng)專設(shè)業(yè)務(wù)部門，再次對其請求依據(jù)民事訴訟法第一百七十九條作再審事由是否成立的立案審查：如成立的，則撤銷原裁定立案再審，再審任務(wù)仍應(yīng)由原審判庭而非審監(jiān)庭承擔(dān)，上級法院也可將案件再審工作與對下級法院的案件質(zhì)量評查工作結(jié)合起來，以加強對條線審判和下級法院復(fù)查答疑工作的指導(dǎo)和監(jiān)督；如確不成立的，則作出駁回再審申請通知書，這是司法程序?qū)Π讣蓡栴}的最終結(jié)論，這種由原審法院的上一級法院作出法律終局結(jié)論，而不是一味去迎合“信上不信下”、“信訪不信法”的制度安排，才符合司法規(guī)律。當(dāng)事人如仍不服，則由承辦人視當(dāng)事人上訪情況決定是否啟動案件終結(jié)程序，而不再有“再審之訴”外的無休止的申訴復(fù)查程序。

  三、彰顯司法權(quán)威，暢通終結(jié)機制

  終結(jié)程序是在當(dāng)事人合理訴求已解決到位的情況下，彰顯司法權(quán)威，“堅決對無理上訪說不”的案件退出司法程序機制，已經(jīng)終結(jié)的案件，人大和黨委政府不再受理和交辦。目前，各地大致有最高人民法院審查終結(jié)、省級政法委無理訪甄別終結(jié)、高級人民法院報送最高人民法院備案終結(jié)三類終結(jié)機制。無論采用何種機制終結(jié)，關(guān)鍵都要有正確的案件終結(jié)業(yè)績觀：一是案件法律問題終結(jié)不等于案件終結(jié)。辦理終結(jié)案件，不能僅就案件法律問題來論案件終結(jié)問題，只有解決好了當(dāng)事人的合理訴求，尤其是民生困難，案件才可予以終結(jié)，這就是要用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，把涉訴信訪工作作為當(dāng)前一項重要的民生工程來抓的核心要旨所在；二是解決民生困難決不等于花錢買平安。即使案件在法律上沒有瑕疵，只要涉案糾紛造成了當(dāng)事人或其被撫養(yǎng)人吃住、醫(yī)療、讀書、就業(yè)等民生困難的，特別是對刑事被害人、民事侵權(quán)損害受害人、土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制等利益受損人，應(yīng)積極爭取各方支持落實幫扶救助方案，解決其基本生活保障問題；三是案件無法改不等于案件不能終結(jié)。在案件瑕疵不宜糾正的情況下，只要合理補償和幫扶救助方案解決到位，即使當(dāng)事人執(zhí)意不接受，揪住案件瑕疵不放或漫天要價，仍可被認定為無理訪，案件亦可終結(jié)。可見，終結(jié)案件承辦人的任務(wù)主要是“一書二方案”：案件的法律終局結(jié)論即駁回再審申請通知書，幫扶救助方案和地方穩(wěn)控方案。只有這樣，才算達到“法律問題能解決的解決到位、民生問題需救助的救助到位、穩(wěn)控措施該落實的落實到位”的終結(jié)標準。

  筆者認為，按如上程序進行，既確保了案件瑕疵彌補的及時性，又救助了當(dāng)事人民生困難，既節(jié)約了司法成本，也降低了當(dāng)事人的救濟成本，涉訴上訪問題的解決可得以回歸法治程序處理軌道。

  （作者單位：浙江省高級人民法院）